L’Indonesia vieta l’export delle materie prime di transizione/2

Nell’aprile 2021 scrivevamo di come la “crescita green” stesse innescando una nuova spinta verso l'aumento dell'estrazione mineraria, e di come l’Unione Europea ne fosse partecipe, adottando le linee programmatiche contenute nella Comunicazione dal titolo “Resilienza delle materie prime critiche: tracciare un percorso verso una maggiore sicurezza e sostenibilità”.
La Comunicazione – dicevamo - “traccia in sostanza le linee per il rilancio dell'attività mineraria interna per l’estrazione delle “materie prime critiche” indispensabili per la transizione energetica e digitale, oltre che per svariati comparti produttivi, quali l'automotive, difesa/aerospaziale, l'edilizia e l'agricoltura…. I giacimenti europei comunque risultano del tutto insufficienti per soddisfare la domanda interna, dati i volumi di aumento della domanda a servizio del Green New Deal …
All’estrazione interna si affiancherà dunque la crescita esponenziale delle importazioni, da garantire attraverso le classiche modalità neoliberiste, quali gli accordi di libero scambio e i meccanismi di garanzia per sanzionare il mancato rispetto dei contratti da parte dei paesi esportatori.
Meccanismi da far valere magari a seguito dell'esito di referendum popolari o di sentenze delle magistrature dei paesi produttori contro lo svolgimento di attività minerarie devastanti. In questo modo l’UE riconferma la sua attitudine neocoloniale e l’esternalizzazione dei costi ambientali del suo sviluppo green”.
L’analisi di Rachmi Hertanti del contenzioso fra Unione Europea e Indonesia sulle materie prime di transizione si colloca esplicitamente in questo quadro, dove i tentativi di controllo da parte dell’Indonesia delle proprie risorse minerarie vengono impugnati dall’UE come “pratiche commerciali sleali” utilizzando le regole del WTO, e dove la questione è oggetto di contesa anche all’interno dei negoziati in corso per l’Indonesia-EU Comprehensive Economic Partnership Agreement.
D’altra parte, lo Stato indonesiano non è avaro di favori nei confronti delle compagnie minerarie straniere, i cui investimenti vengono agevolati e protetti in quanto classificati come Progetti Strategici Nazionali.
Sullo sfondo, a fare le spese dell’espansione mineraria nel paese, le popolazioni e la natura.

L'Indonesia ha presentato tre motivazioni per dimostrare che il minerale di nichel è importante per la sua industria nazionale, e giustificare le restrizioni governative all'esportazione.
In primo luogo, l'importanza dell'estrazione mineraria per l'economia indonesiana, che rappresenta una parte sostanziale del suo PIL.
A questo proposito, lo Stato osserva che l'Indonesia è uno dei principali produttori di nichel al mondo, che rappresenta il 7% della produzione globale, e che l'estrazione del nichel contribuisce in modo significativo alle entrate del governo e all'occupazione, pur essendo di particolare importanza economica e strategica nelle regioni povere in cui viene prodotto, come Sulawesi e Maluku.
In secondo luogo, l'Indonesia sostiene che il nichel è un input indispensabile per l'industria siderurgica che rappresenta il 3,94% del PIL industriale totale. L'Indonesia osserva che l'industria siderurgica nazionale non è in grado di soddisfare la domanda e che quasi la metà della domanda indonesiana di acciaio proviene dall'estero.
In terzo luogo, l'Indonesia indica l'attuazione di un piano strategico per espandere la produzione di batterie EV in Indonesia a breve termine, il che si traduce nella necessità di garantire un input critico per tale produzione, vale a dire il nichel.

Queste tre ragioni si riferivano alla giurisprudenza del caso China-Raw Materials relativa alle restrizioni all'esportazione di bauxite messe in atto dalla Cina per soddisfare le esigenze della sua industria siderurgica.

Tuttavia, nell’esame del suo caso, il gruppo di esperti dell'WTO ha spiegato che, per poter classificare le politiche indonesiane come rispondenti ai criteri di cui all'articolo XI: 2, lettera a) del GATT, l'Indonesia deve essere in grado di dimostrare che tutti i suoi elementi sono stati soddisfatti. Nel contesto del minerale di nichel come prodotto essenziale, il gruppo di esperti scientifici non ha escluso la possibilità che azioni rientranti nell'ambito di applicazione dell'articolo XI, paragrafo 2, lettera a), del GATT 1994 possano riguardare risorse naturali esaurite. Tuttavia, l'Indonesia deve dimostrare che le sue azioni sono legate a elementi critici (enfasi aggiunta) di carenza. In relazione a questo elemento, il panel dell'WTO ha dichiarato di non ravvisare alcuna somiglianza nella situazione tra il caso di restrizione della bauxite in Cina e il caso di restrizione del nichel in Indonesia.
Secondo il gruppo di esperti dell'WTO, le misure politiche dell'Indonesia non sono progettate per affrontare una carenza critica di minerale di nichel per l'industria mineraria. La produzione di batterie per veicoli elettrici non è ancora iniziata in Indonesia e si prevede che in futuro diventerà una fonte di occupazione e reddito per il governo indonesiano. Per il gruppo di esperti dell'WTO, l'Indonesia non è riuscita a dimostrare che le restrizioni all'esportazione di minerale di nichel dell'Indonesia siano conformi agli elementi dell'articolo XI, paragrafo 2, lettera a), del GATT. Pertanto, il gruppo di esperti scientifici ha concluso che il divieto di esportazione e l'obbligo di trasformazione sul mercato interno per i prodotti indonesiani di minerale di nichel non possono essere esentati dagli obblighi di cui all'articolo XI:1 del GATT 1994.

Irritare i pezzi grossi, in contrasto con l'UE

Come mostrato sopra, i tentativi dell'Indonesia di mantenere le materie prime nel paese e di esportarle solo dopo la lavorazione non sono stati privi di resistenza. Nel proseguo, è possibile individuare altri punti di contesa che sorgeranno, in particolare gli scontri con potenti partner commerciali internazionali che hanno contato su un accesso illimitato alle materie prime indonesiane. Un esempio che lo dimostra è il contrasto dell'Indonesia con l'Unione europea (UE).

Di recente, l'UE ha annunciato la legge sulle materie prime critiche per garantirsi l’accesso a un approvvigionamento sicuro e sostenibile di materie prime essenziali, fondamentali per la transizione verso l'energia verde24. La cooperazione commerciale internazionale è una parte essenziale di questa strategia per sostenere l'agenda generale di diversificazione dell'approvvigionamento dell'UE di materie prime essenziali, ed è qui che una decisione nell'UE avrà un forte impatto sull'Indonesia. L'UE mira a raggiungere i suoi obiettivi ampliando i suoi accordi di libero scambio, rafforzando le norme dell'Organizzazione mondiale del commercio (WTO), in particolare per garantire l'applicazione delle pratiche commerciali sleali, ampliando la sua rete di accordi di agevolazione degli investimenti sostenibili, anche per cercare partenariati reciprocamente vantaggiosi con i mercati emergenti e le economie in via di sviluppo nel quadro della strategia Global Gateway. 25

L'UE mira ad aumentare la cooperazione commerciale con diversi paesi strategici, quali Indonesia, Cile, Messico, Nuova Zelanda, Australia e India.
In questo contesto, in cui l'UE cerca di assicurarsi fonti alternative e garantite di materie prime, la causa intentata dall'Unione europea presso l'WTO contro la politica indonesiana di restrizione delle esportazioni di nichel ha più senso.
Era una delle strategie dell'UE per combattere le restrizioni all'esportazione che hanno annullato e compromesso i benefici derivanti all'UE dall'accordo WTO.
Vari aspetti della serie di accordi commerciali dell'UE pongono problemi alla politica indonesiana: molti accordi hanno un capitolo dedicato all'energia e alle materie prime, che include clausole quali le procedure di valutazione d'impatto prevedibile o il trattamento non discriminatorio per gli investitori dei paesi terzi. Inoltre, alcuni capitoli sugli accordi di libero scambio dell'UE sull'energia e le materie prime (ERM) conclusi di recente contengono disposizioni specifiche in materia di sostenibilità, concepite per rispettare l'impegno dell'UE a favore di elevati standard di sostenibilità e diritti umani, che possono comportare un onere elevato per paesi come l'Indonesia. Alcuni accordi commerciali dell'UE contengono un capitolo separato sul commercio e lo sviluppo sostenibile che vincola i partner commerciali agli accordi internazionali e alle norme in materia di diritti umani, lavoro dignitoso, clima e ambiente.

La legge sulle materie prime critiche dell'UE sarà centrale nella discussione sulla cooperazione commerciale tra l'Indonesia e l'UE, in particolare in relazione all'accordo di partenariato economico globale fra Indonesia e Unione Europea. Il completamento dei negoziati IEU CEPA [Indonesia-EU Comprehensive Economic Partnership Agreement], che sono ancora in corso, sarà un passo importante per l'UE per attuare il suo programma e per garantire l'accesso alle materie prime essenziali.
Per sette anni, i negoziati CEPA dell'IEU hanno incontrato vari ostacoli, in particolare legati ad alcune incompatibilità tra le politiche economiche dell'UE e dell'Indonesia. L'Indonesia sta protestando contro le normative ambientali dell'UE che hanno il potenziale di ostacolare l'accesso al mercato per diverse materie prime, come l'olio di palma e altri prodotti forestali. D'altra parte, l'Unione europea ha anche diverse obiezioni alle politiche dell'Indonesia, in particolare quelle relative agli investimenti e alle restrizioni all'esportazione di materie prime indonesiane.26
Sebbene l'UE sia impegnata a creare partenariati strategici sulle catene del valore delle materie prime essenziali, sostenendo la creazione di valore all'interno dei partner dei paesi terzi, non è ancora chiaro come l'UE lo attuerà con l'Indonesia, considerando che l'Indonesia ha anche l'ambizione di sviluppare la propria industria delle energie rinnovabili, in particolare un'industria delle batterie per veicoli elettrici.

Nei suoi tentativi di realizzare il suo piano, l'Indonesia limiterebbe diverse disposizioni di liberalizzazione, come il divieto di imporre requisiti di contenuto locale 27, il trasferimento di tecnologia e la privatizzazione delle imprese statali. L'UE ha espresso preoccupazione per alcune delle politiche protezionistiche dell'Indonesia in materia di energia e materie prime, che potrebbero ostacolare l'approvvigionamento di materie prime essenziali per le esigenze dell'UE. Diverse preoccupazioni dell'UE sulla politica dell'Indonesia sono menzionate di seguito nel documento di definizione dell'IEU CEPA:

"I settori dell'energia e delle materie prime dell'Indonesia presentano sia grandi opportunità che sfide. L'Indonesia è un paese ricco di risorse, con una significativa produzione di petrolio e gas, nonché di minerali e metalli. Allo stesso tempo, l'Indonesia mantiene una serie di misure restrittive in materia di commercio e investimenti che hanno un impatto negativo sui mercati nazionali e internazionali dell'energia e delle materie prime. Tali misure protezionistiche includono un divieto di esportazione di minerali non trasformati introdotto nel 2014, requisiti di contenuto locale, il divieto di privatizzazione delle imprese pubbliche nel settore delle risorse naturali, così come i sussidi energetici”.28

In effetti, le due parti si sono già periodicamente scontrate in controversie commerciali presso l'WTO. È iniziato con la causa dell'Indonesia contro l'UE per aver limitato l'accesso al mercato per i prodotti indonesiani a base di olio di palma 29, che è stato poi contrastata dalla causa intentata dall'UE contro l'Indonesia in merito al divieto di esportazione di minerale di nichel. 30 Sebbene l'Indonesia abbia perso contro l'UE nel caso del limite alle esportazioni di minerale di nichel, non si è fermata qui. Nel gennaio 2023, l'Indonesia ha intentato un'altra causa contro l'UE in merito alle restrizioni sui prodotti in acciaio inossidabile di provenienza indonesiana.31
Nonostante i numerosi contrasti affrontati dal IEU CEPA, i leader hanno concordato di concludere i negoziati entro la fine del 2023.32
Tre questioni cruciali nei negoziati IEU CEPA ne determineranno i progressi, vale a dire il capitolo sugli investimenti, il capitolo sull'energia e le materie prime e il capitolo sul commercio e lo sviluppo sostenibile, che hanno influenzato le sfumature dei negoziati.
Molto probabilmente, la risoluzione dei negoziati dipenderà fortemente dai compromessi e dagli accordi commerciali privati che possono essere raggiunti da entrambe le parti, soprattutto perché l'Indonesia spera di attirare maggiori investimenti da parte delle imprese europee.
Resta da vedere se questi compromessi saranno vantaggiosi per il popolo indonesiano.

Sovranità, democrazia e giustizia ambientale? Alcune domande su cui riflettere

Mentre l'Indonesia ha fatto molto per proteggere i propri interessi nazionali regolando le attività del capitale internazionale e approvando misure che proteggono l'industria locale, ciò non vuol dire che non ci siano contraddizioni. Il paese ha ancora molto da fare per garantire che la sua abbondanza di minerali di transizione non si trasformi nella tanto propagandata "maledizione delle risorse". Rimangono importanti questioni sul processo democratico, questioni di equità e correttezza nelle pratiche di lavoro, la protezione dell'ambiente locale e l'equilibrio tra le esigenze delle imprese e quelle della popolazione locale. Inoltre, altri paesi che hanno intrapreso la strada della nazionalizzazione delle risorse naturali hanno affrontato molte conseguenze disastrose con la fuga di capitali e, in alcuni casi, embarghi o sanzioni.

Non c'è dubbio sull'imperativo per i paesi di sviluppare le proprie industrie locali e non perdere tutti i profitti del loro settore minerario attraverso le esportazioni. Non si può negare la necessità di creare condizioni favorevoli alla crescita di quelle industrie locali, sia attraverso incentivi che restrizioni. Ma il rovescio della medaglia è: chi trae il massimo profitto da queste politiche? I benefici che derivano al capitale locale bastano a fronte del costo per l'ambiente e per le condizioni di lavoro locali? In che modo le organizzazioni di base e gli attivisti dovrebbero orientarsi in questo panorama in rapida evoluzione? Come possono formulare richieste efficaci, coerenti e condivise per garantire che i benefici si accumulino ampiamente per la società, e non solo per una classe capitalista interna d'élite?

Ci sono già segni di questa tensione. Ad esempio, l'obiettivo dell'Indonesia di industrializzazione per i derivati basata sulle risorse naturali richiede un'espansione geografica su larga scala dell'industria mineraria e di trasformazione del paese. Secondo il Ministero dell'Energia e delle Risorse Minerarie al 2021 c’era un totale di 339 permessi attivi per l'attività di estrazione del nichel, sia di esplorazione che di produzione, con una superficie totale di 836.000 ettari. Se si tiene conto del necessario sviluppo delle infrastrutture attraverso l'espansione di nuove zone economiche speciali istituite in diverse regioni dell'Indonesia, così come lo sviluppo di fonti energetiche per sostenere questa espansione, tutto si legge come una prescrizione scritta dalla Banca Mondiale.33 La probabilità di distruzioni ambientali e violazioni di diritti solleva questioni critiche per gli attivisti del clima, dell'ambiente e dei diritti umani. In nome della prospettiva di crescita economica vale davvero la pena sacrificare i diritti sociali e ambientali fondamentali a breve termine? Questa crescita economica andrà a beneficio dell'Indonesia e la spingerà verso una transizione giusta, o andrà solo a beneficio delle stesse società che ci hanno portato al precipizio della catastrofe climatica? Con queste domande in mente, non sorprende che alcuni aspetti della politica del governo indonesiano abbiano portato alla resistenza interna da parte di alcuni settori della società indonesiana.

C'è già un conflitto sull'uso della terra tra il governo e gli agricoltori indonesiani. Ad esempio, l'industria delle fonderie di nichel ad alta pressione basata sulla lisciviazione acida (HPAL) nell'area del parco industriale di Pomala, nel sud-est di Sulawesi, di proprietà di PT. Vale Indonesia in collaborazione con Zhejiang Huayou Cobalt Company Limited (Huayou), è stata designata dal governo come National Strategic Project (PSN). I Progetti Strategici Nazionali sono protetti da varie forme di regolamentazione per facilitare l'acquisizione di terreni, e questo ha portato alla pratica del land grabbing. Nel 2021, ad esempio, il Consorzio per la riforma agraria (KPA) ha registrato fino a 40 conflitti agrari a causa dei PSN. Si tratta di un'area di 11.466,923 ettari, il 49,8% della superficie totale richiesta per i PSN. È probabile che questi conflitti aumentino man mano che vengono approvati più progetti minerari e per l’apertura di fonderie.

Oltre a questo, l'industrializzazione dell'Indonesia rimane fortemente dipendente dagli investimenti stranieri, il che porta ad altre contraddizioni. Mentre il governo sta facendo arrabbiare gli investitori stranieri per i requisiti per la proprietà locale, l'aggiunta di valore e il divieto di esportazione, affronta anche la necessità di attirare quegli stessi investitori, puntando a 30,9 miliardi di dollari come investimento totale per l'industria della catena di approvvigionamento dei veicoli elettrici a batteria in Indonesia.34 Al fine di corteggiare gli investimenti stranieri per sostenere questa politica industriale, il governo indonesiano ha approvato un controverso regolamento nazionale chiamato Omnibus Law on Job Creation che facilita l'accesso alle licenze commerciali per gli investitori stranieri, compresi i permessi per accedere alle risorse naturali e affittare terreni. Alcuni aspetti della legge minano notevolmente anche i diritti dei lavoratori del paese.

Alcuni esperti hanno discusso presso la Corte costituzionale sul fatto che la legge omnibus è molto controversa sulla creazione di posti di lavoro. La legge è stata considerata proceduralmente errata, specialmente nei suoi sforzi per deregolamentare dozzine di leggi e sostituirle con una sola legge omnibus. Critiche e obiezioni sono arrivate non solo da gruppi sindacali, ma anche da attivisti ambientali, organizzazioni contadine e di pescatori, studenti, accademici di decine di università e diverse importanti organizzazioni religiose, che vedono la legge come dannosa per i diritti dei lavoratori e l'ambiente. Dicono anche che è stata approvata in un processo antidemocratico e che non poteva essere valutata dal pubblico.35 Il 25 novembre 2022, la Corte Costituzionale indonesiana ha dichiarato che la legge omnibus è formalmente viziata e condizionatamente incostituzionale. Tuttavia, il governo e il parlamento hanno ignorato la decisione della Corte Costituzionale e hanno approvato la legge omnibus, legittimandola sotto forma di regolamentazione governativa invece che sotto forma di legge.36 Pertanto, il mandato costituzionale che giustifica il controllo statale sulla gestione delle risorse naturali dell'Indonesia ha anche effetti negativi per la società civile e il lavoro, e deve essere considerato nel contesto della sua attuazione. In particolare, se il rapporto tra lo Stato e le imprese è molto forte in termini di controllo del business da monte a valle, può limitare la possibilità di democratizzare la transizione energetica per le persone e per un pianeta sostenibile. La società civile indonesiana dovrà trovare un modo per affrontare tutte queste contraddizioni.

Come è stato notato nell'apertura di questo articolo, le attuali dinamiche in Indonesia e in una serie di altri paesi detentori di risorse portano quindi alla ribalta una serie di questioni chiave che vale la pena affrontare per i movimenti sociali in Indonesia e oltre.
Nel contesto di una crescente rivalità geopolitica e geoeconomica, quali sono le opportunità di industrializzazione nazionale per gli stati detentori di risorse (come l'Indonesia) e qual’è il ruolo dello Stato in questo processo? Può il capitale (straniero e locale) essere disciplinato attraverso la proprietà pubblica e democratica delle risorse naturali, per svolgere un ruolo di sostegno e diretto dallo Stato a tali tentativi di industrializzazione? Se e come l'estrazione per la transizione energetica può essere fatta in modo socialmente e ambientalmente giusto? In questo senso, è possibile l'estrazione senza, il cosiddetto "estrattivismo"? Per affrontare queste domande e sviluppare strategie corrispondenti saranno necessarie analisi e dibattiti seri e rigorosi.

(2. Fine)

* Traduzione di Ecor.Network
** Originale in inglese "Between a mineral and a hard place Indonesia's export ban on raw minerals" dal sito del

Note:

24) Le seguenti materie prime sono considerate strategiche per l'UE ai sensi della legge sulle materie prime critiche: Bismuto; Boro - grado metallurgico; Cobalto; Rame; Gallio; Germanio; Litio - grado di batteria; Magnesio metallico; Manganese - grado di batteria; Grafite naturale - grado di batteria; Nichel - grado di batteria; Metalli del gruppo del platino; Elementi di terre rare per magneti (Nd, Pr, Tb, Dy, Gd, Sm e Ce); Silicio metallico; Titanio metallico; Tungsteno.

25) Commissione europea, European Critical Raw Materials Act.

26) David Hutt, Can the EU Succeed on Closing Indonesia Trade Deal?, in DW, 02 agosto 2023, dw.com.

27) Kemenperin: Pemerintah Targetkan Indonesia Jadi Pusat Kendaraan Listrik di ASEAN,

28) Vedi la sezione “Raw Materials and Energy” nello Scooping Paper CEPA of Indonesia-EU, pag.16.

29) WTO | Dispute Settlement - DS593: European Union - Certain Measures Concerning Palm Oil and Oil Palm Crop-Based Biofuels.
30) WTO | Dispute Settlement - DS592: Indonesia - Measures Relating to Raw Materials'.
31) WTO | Dispute Settlement - DS616: European Union – Countervailing and Anti-Dumping Duties on Stainless Steel Products from Indonesia.